Datum : 8.10.2008
Novina : Danas
Strana : 12
Autor : SLOBODAN BELJANSKI


OTVARANJE VRATA PRAVNOJ NESIGURNOSTI

Uoči donošenja zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije

Slobodan Beljanski

Lični stav

Svaki je zakon amalgam svrhe i metoda. On je, takođe, iskaz o namerama. Katkada
odsustvo namere da se zakon primeni ima sasvim odvojen život od njegove
sadržine i izraz je puke političke samovolje. Katkada, međutim, namera da se
osujeti svrha proizlazi iz samog metoda. Ono prvo imali smo sa lustracijom.
Varijante ovog drugog, posebno kada se radi o sredstvima koja su postala omča
za ciljeve, imamo u domenu sprečavanja sukoba interesa. Da li će se u tom
pogledu išta popraviti predloženim zakonom o Agenciji za borbu protiv korupcije
(u daljem tekstu: Predlog)?
Na normativnom planu, svakako. Predlog je bolji od sadašnjeg zakona. To,
uostalom, i nije bilo teško, jer je postojeći Zakon o sprečavanju sukoba
interesa upravo primer propisa u kome je metod ugušio svrhu. Gotovo od početka
svog rada Republički odbor (dalje: Odbor) zalagao se za većinu rešenja koja su
sada uneta u Predlog. To se, između ostalog, odnosi na: proširenje kruga
funkcionera, vraćanje zarade primljene za vreme nedozvoljene kumulacije
funkcija, veću javnost podataka o imovini, izostavljanje mere nejavnog
karaktera, uvođenje instrumenata koji bi mogli doprineti efikasnosti zakona i
mogućnost decentralizacije antikorupcijskog tela.
Štaviše, zahvaljujući upornom zalaganju Odbora, napuštena je prvobitna
paradoksalna zamisao da direktor Agencije donosi odluke o povredi zakona, a
Upravni odbor samo odlučuje o tome kakvu će meru izreći!
Sve ostalo u Predlogu, a ponajpre koncepcija Agencije, pa i njeno samo
postojanje, zaslužuju kritiku i temeljno preispitivanje. Jedan od najčešće
navođenih razloga u prilog osnivanja ovakvog novog organa je izlaženje u susret
zahtevima međunarodne zajednice. To, međutim, ne može biti tačno. U čl. 6.
Konvencije UN protiv korupcije prepušteno je svakoj državi da sama proceni da
li će osnovati jedno ili više tela za sprečavanje korupcije. U Rezoluciji
Saveta Evrope o 20 vodećih principa u borbi protiv korupcije, ukazuje se na
potrebu specijalizacije organa zaduženih za ove poslove. Nasuprot takvim
međunarodnim standardima, mi bismo uveli jedan glomazan i trom organ opšte
prakse. S druge strane, ako je jedan od ciljeva osnivanja Agencije bio
objedinjavanje aktivnosti svih tela zaduženih za prevenciju i suzbijanje
korupcije (često se u pozitivnom smislu spominje „krovno“ telo), zbog čega se
tada pod istim krovom nije našlo mesto i za sektore posvećene javnim nabavkama,
zaštiti konkurencije i državnoj reviziji?
Nažalost, nisu urodila plodom ukazivanja Odbora na opasnost da neprikladna
organizacija i široko i neizdiferencirano polje rada, suprotstave Agenciju
vlastitom zadatku. Ideja da se celokupna prvostepena nadležnost poveri
direktoru Agencije, koji bi donosio odluke o svim povredama zakona, kako
povodom sukoba interesa i izveštaja o imovini, tako i povodom finansiranja
političkih stranaka, ali bi, pored toga, bio zadužen i za celokupnu
organizaciju rada, za praćenje imovinskog stanja funkcionera, nadziranje
sprovođenja Strategije, Akcionog plana, sektorskih akcionih planova i tzv.
planova integriteta, za davanje mišljenja u vezi sa ovim aktima, vođenje
registra funkcionera i registra imovine, za saradnju sa drugim državnim
organima i za pokretanje inicijative za izmenu ili donošenje propisa - vodi
jednostavnom zaključku da ovakav obim rada prevazilazi moći pojedinca i da će
odlučivanje, zapravo, biti prepušteno birokratskom aparatu. Imajući u vidu
činjenicu da je inokosni organ koji tim aparatom upravlja uvek podložniji
uticajima nego kolegijalni i da su tamni hodnici službeničkog lavirinta
odvajkada bili poligon potkupljivosti, Agencija bi, umesto da bude uporište
borbe protiv korupcije, ubrzo mogla postati jedan od njenih novih izvora!
Difuznoj pažnji izmiče suština. Što je nadležnost šira, učinak je nepravedniji,
jer ne može da udovolji ni zahtevima ujednačenosti ni zahtevima
blagovremenosti.
Stvar ne bi bolje stajala ni sa Odborom Agencije. Bez obzira na svoju nominalnu
poziciju, Narodna skupština, kao stecište partikularnih interesa i trgovine
uticajem, nije dobra adresa za izbor članova ma kog nezavisnog tela. Bolje
rešenje bilo bi da članove Odbora direktno biraju sadašnji predlagači, iz čijeg
kruga bi trebalo izostaviti organe zakonodavne i izvršne vlasti, a da Skupština
samo potvrđuje izbor, sa prezumpcijom potvrde u slučaju da jednom odbijeni
izbor bude ponovljen. Naravno, moralo bi se raditi ne o jednom, nego o više
specijalizovanih odbora nadležnih za različite oblasti rada, pri čemu bi teško
rešiv problem predstavljalo očuvanje njihove nezavisnosti u sklopu „firme“
kojom rukovodi jedan direktor.
Predlog ima i niz drugih nedostataka. Nedopustivo je da se Agenciji nameću
prekluzivni rokovi čije propuštanje vodi prećutnom sticanju prava funkcionera
na obavljanje druge funkcije, umesto da dopuštenje uvek bude izraz svestrane
ocene okolnosti i primene pravnih normi i prihvaćenih standarda. Nije
prihvatljivo rešenje prema kome se obaveza podnošenja izveštaja o imovini ne bi
odnosila na članove upravnih i nadzornih odbora u javnim preduzećima lokalne
samouprave, pa čak ni na one u republici i pokrajini ako funkciju obavljaju bez
naknade, imajući u vidu sredstva i moć kojima ova preduzeća raspolažu. Predlog
ne sadrži odredbe o postupku i merama za povrede propisa o finansiranju
političkih stranaka, niti čini jasnim i opravdanim uvođenje do sada nepoznatih
aktivnosti u vezi sa tzv. planovima integriteta. Restriktivne su i drugim
zakonima suprotne odredbe o zaštiti podataka o ličnosti funkcionera.
Ni uvođenje krivičnog dela nije uspelo rešenje. Umesto sadašnje mere nejavnog
upozorenja, ide se u drugu krajnost, pa se i za samo nepodnošenje izveštaja
propisuje krivično delo za koje je zaprećena kazna zatvora kao za proneveru,
prevaru u službi ili zloupotrebu službenog položaja. Nije teško zamisliti do
kakve poplave krivičnih postupaka će doći zbog propuštanja ove obaveze, ali i
do kolikog broja oslobađanja od optužbe zbog toga što se propuštanje nije moglo
pripisati nameri, tj. direktnom umišljaju da se prikrije imovina, već samo
običnom nemaru ili brizi za sopstvenu bezbednost. Umesto da se išlo ka rešenju
prema kome bi izricanje najteže mere odmah vodilo prestanku funkcije, izabran
je zaobilazni, duži i složeniji put, put koji, uzgred, ponovo otvara vrata
sporednom krivičnom zakonodavstvu.
Najzad, ne dovodeći u pitanje dobre namere sadašnjeg Ministarstva pravde,
moramo istaći da je sam proces formiranja Predloga poslužio kao jedna u nizu
mera koje su umanjivale značaj sprečavanja sukoba interesa i narušavale ugled
Republičkog odbora. Osnovni pritisak, ne pojedinačno u odnosu na bilo koji
predmet, nego na čvrstinu i perspektivu institucije, a time i na njen
autoritet, poticao je od vlasti. Rad Odbora, gotovo od samog početka, odvijao
se pod senkom destruktivnog najavljivanja novog zakona i formiranja nekog novog
tela. Godišnji izveštaj Odbora nijednom nije razmatran u Narodnoj skupštini.
Predstavnik Odbora bez objašnjenja je izostavljen iz radne grupe za izradu
teksta Predloga, a prilikom uobličavanja poslednje verzije pomoć i mišljenje
Odbora nisu zatraženi. Prilikom predstavljanja Predloga javnosti prećutano je
da će Odbor nastaviti da radi sve do 1. oktobra 2009, pa je stvoren utisak da
se samim donošenjem zakona odbor gasi. Tokom četvorogodišnjeg rada Odbor je
sredstva za svoje publikacije, za edukativnu delatnost i za međunarodnu
saradnju dobio od misije OEBS, a ne iz budžeta. Nakon poslednjih najava da će
se preći na novu koncepciju sa novim organom, prestalo je i interesovanje OEBS,
zbog čega je Odbor bio prinuđen da se ovakvih aktivnosti liši. Kada se Odbor
obratio Vladi predlažući joj da do donošenja zakona o Agenciji, izmeni i dopuni
postojeći Zakon o sprečavanju sukoba interesa, Vlada ga nije udostojila ma
kakvog odgovora. Isti efekat imao je i ponavljani zahtev Administrativnom
odboru Narodne skupštine da se otkloni očigledna nepravda prema zaposlenima u
Registru, koji za isti posao i sa istom stručnom spremom primaju različite
plate.
Ne treba se, stoga, čuditi što se nekoliko narodnih poslanika, koji su
istovremeno i predsednici opština ili gradonačelnici, otvoreno suprotstavilo
pravnom stavu Odbora da je istovremeno obavljanje ovih funkcija nespojivo. U
tome im je podršku dala i predsednica Narodne skupštine kada je nagovestila da
će Administrativni odbor zatražiti mišljenje Ustavnog suda, kao da Republički
odbor ne postoji i da za sukobe interesa nije jedino on ovlašćen.
Teško je, dakle, oteti se utisku da se radilo o doslednom slabljenju značaja i
uticaja jednog od retkih nezavisnih antikorupcijskih organa u državi i o
njegovoj postepenoj ali istrajnoj marginalizaciji. Rezultat je upadljivo
opadanje interesovanja za Zakon o sprečavanju sukoba interesa i za odluke
Odbora. Od majskih izbora podneto je manje od 3.000 izveštaja o imovini, iako
je broj novoizabranih funkcionera, uključujući one kojima je funkcija prestala,
a imaju istu obavezu, bar petostruko veći!
Budući da ključ nije u sukcesiji već u promeni svojstava, svi su izgledi da će
sa početkom primene Zakona o Agenciji prestati da postoji jedino u praksi
osvedočeno nezavisno telo zaduženo za prevenciju sukoba interesa.
Kada je reč o državi i pravu ne može se, poput jednog filozofa, reći da se
čovečanstvo održalo zahvaljujući nedoslednosti. Normativna nedoslednost otvara
vrata pravnoj nesigurnosti, ukorenjujući sindrom degenerisane kulture u kojoj
se gubljenje respekta prema zakonu, institucijama i političkoj odgovornosti,
doživljava kao prednost.
Autor je predsednik Republičkog odbora za rešavanje o sukobu interesa