Krupni izazovi u javnim nabavkama/ Nedovoljno podataka o javnim finansijama

Transparentnost Srbija predstavila je nalaze istraživanja o proaktivnom objavljivanju informacija o radu i o sprovođenju Zakona o javnim nabavkama.

Slaba proaktivna transparentnost

Istraživanje (Uzorak je obuhvatio 35 organa vlasti iz raznih kategorija) je pokazalo da velika većina organa vlasti ne poštuje obavezu objavljivanja dokumenata u informatorima o radu, čiji je sadržaj propisan Zakonom o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja, i Uputstvom Poverenika za informacije. Rezultati ovog istraživanja pokazuju da i dalje veliki problem predstavlja neažurnost, ali i neobjavljivanje preciznih podataka o rokovima za pružanje usluga, izvršavanju budžeta, dodeljenoj i primljenoj finansijskoj pomoći. 

Najveći problem ostaje to što informatori nisu ažurni – u samo 12% slučajeva su podaci ažurirani mesečno, kako nalažu propisi, dok je u više od polovine slučajeva najsvežija informacija poticala iz prošle ili neke još ranije godine. U takvoj situaciji, građani ne mogu da se pouzdaju u informatore, čak ni kada su podaci koji se u njima navode inače detaljni i tačni.  Kod objavljivanja podataka o uslugama najčešće izostaju informacije o tome koji je stvarni ili uobičajeni rok za pružanje usluge (samo u oko 7% slučajeva su objavljene precizne informacije ove vrste). Iako je istraživanje rađeno u martu 2015, tek 7% posmatranih organa je imalo objavljene podatke o odobrenom budžetu, a niko o izvršenju tokom ove godine. Podatke o planiranim javnim nabavkama u 2015. objavilo je tek 12% posmatranih organa.

Posebno istraživanje o ministarstvima pokazuje nešto bolju sliku. Tri četvrtine ministarstava je ažuriralo informatore u poslednjih mesec dana. Međutim, i tu postoje problemi – nešto više od polovine je prikazalo podatke o odobrenom budžetu za 2015, a samo oko trećine ima i podatke o izvršenju za tekuću godinu.  Najažurnije podatke ima Ministarstvo poljoprivrede i zaštite životne sredine (od 10. marta 2015), a slede Ministarstvo rudarstva i energetike, Ministarstvo rada, zapošljavanja, boračkih i socijalnih pitanja i Ministarstvo kulture i informisanja (do 28. februara 2015).

Podatke o reviziji budžeta nije navelo 10 ministarstava. Postoje i situacije u kojima je došlo do bitnog poboljšanja u odnosu na ranija istraživanja. (Npr. Ministarstvo privrede koje u prethodnom istraživanju nije ni imalo sajt, i MUP koji je primenio neke preporuke TS za unapređenje ovog akta.)

Pogledajte izveštaj i prezentaciju.

Krupni izazovi javnih nabavki

Praćenje sistema i postupaka javnih nabavki pokazalo je da u ovoj oblasti postoje krupni izazovi i pored toga što je Srbija donela kvalitetan Zakon 2012. godine.

Strategija razvoja javnih nabavki iz oktobra 2014, po oceni TS, ne nudi rešenje za sve probleme u ovoj oblasti mada uviđa potrebu za unapređenjem transparentnosti, poboljšanje procesa planiranja, veću odgovornost rukovodilaca i bolje korišćenje interne i eksterne kontrole i revizije. Jedan od ozbiljnih problema za ceo sistem javnih nabavki u Republici Srbiji, jeste činjenica da se i dalje neke krupne nabavke sprovode bez primene tog zakona a  na osnovu međudržavnih sporazuma ili sporazuma sa međunarodnim finansijskim institucijama.

Takvi sporazumi i ugovori se zaključuju bez jasnog obrazloženja o isplativosti koja bi eventualno opravdala odstupanje od opštih pravila, što je pokazano na primeru „vezanog aranžmana“ (kredit i nabavka iz Kine) za izgradnju TE Kostolac B i problematičnih rešenja iz „lex specialis-a“ za „Beograd na vodi“, koja nagoveštavaju da će izgradnja javnih objekata na tom prostoru biti poverena bez nadmetanja i plaćena kompenzacijom kroz doprinose za građevinsko zemljište, što je suprotno rešenjima iz Zakona o javnim nabavkama. 

Javne nabavke su predmet evropskih integracija. Međutim, još uvek nije objavljeno koje će se mere preduzeti za poboljšanje situacije u pregovaračkim poglavljima 5. i 32, a nacrt akcionog plana za poglavlje 23 (borba protiv korupcije) treba bitno poboljšati, naročito kroz preciziranje indikatora uspešnosti. Još nisu ispunjene sve planirane obaveze iz antikorupcijske strategije. Nedavno objavljeni nacrt Strategije finansijskih istraga takođe mora da se bitno poboljša, naročito kroz preciziranje obaveza za proaktivno postupanje javnih tužilaca i drugih organa. Izmene Zakona o javnim nabavkama u pogledu preferencijala za domaće proizvođače i robu domaćeg porekla nisu rešile sve dileme u vezi sa primenom Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju.

TS je ukazala i na potrebu za preciziranjem Zakona o javnim nabavkama koja proizlazi iz monitoringa nabavki koje su sprovođene nakon poplava, po osnovu posebnog zakona, problema u planiranju i izvršenju pojedinih javnih nabavki (npr. ispumpavanje vode iz kopa „Tamnava-Zapadno polje“), pitanja da li treba sprovoditi javnu nabavku ili zadovoljiti potrebe korisnika na drugi način (npr. nabavka uređaja za digitalizaciju TV signala), nabavke medijskih usluga od strane državnih organa (koje nisu tretirane u nacrtu novog Zakona o oglašavanju).

Na obim problema u javnim nabavkama ukazuju i izveštaji DRI, koja je ponovo utvrdila da je čak 45,81% revidiranih javnih nabavki iz 2013. (po vrednosti) sprovedeno neregularno.

Budžet za 2015. je ponovo usvojen kasnije nego što rokovi predviđaju, ali je po prvi put pripremljen po programskom modelu, što je hvale vredan pokušaj koji će olakšati i praćenje efekata javnih nabavki. Međutim, nefinansijski indikatori uspešnosti nisu dovoljno precizno određeni, niti su obavezujući (sadržani su samo u obrazloženju, a ne i osnovnom tekstu Zakona o budžetu). I izmenjeni Zakon o budžetskom sistemu je ostavio dileme i neka nejasna ili problematična rešenja (npr. prioritet plaćanja kod javnih nabavki, pokretanje prekršajnih postupaka, tajnost podataka za BIA).

Istraživanje poštovanja pojedinih odredaba Zakona o javnim nabavkama pokazalo je određeni napredak u pogledu objavljivanja obaveznih dokumenata u odnosu na 2013 (propusti identifikovani u 7% slučajeva, ranije u oko 10%).  Postoji ozbiljna sumnja da naručioci ne poštuju obavezu objavljivanja aneksa ugovora (svega oko 1000 takvih aneksa je objavljeno za dve godine primene novog zakona).

Konkurencija u javnim nabavkama je i dalje slaba jer se godinama kreće između 2,6 i 2,7 ponude po raspisanom tenderu. Ukoliko se uzme u obzir i to da je jedan broj ponuda neprihvatljiv realna konkurencija je čak i manja. Kao glavne razloge za neučestvovanje u postupcima naručioci navode nepoverenje u integritet postupka, neispunjavanje obaveznih uslova (neizmirena poreska zaduženja), nesigurnost plaćanja, nedostatak znanja o procedurama i postupcima, malu zaradu na poslovima javnih nabavki, zahtevnu “papirologiju“ (prikupljanje i pripremanje većeg broja dokumenata), visoke zahteve naručilaca u pogledu dodatnih uslova, nepoverenje u postupak zaštite prava, nedovoljno informacija i nemogućnost pribavljanja bankarskih garancija. TS zato predlaže da se na kroz izmene Zakona, odnosno podzakonskih akata, postave limiti u pogledu traženih kapaciteta koje kompanije i preduzetnici moraju da ispune kao tzv. dodatne uslove.

Pogledajte izveštaj.

Transparentnost – Srbija

Beograd, 27.3.2015.