Kupovina vremena za TV i radijsko emitovanje
Transparentnost Srbija podržala je zajednički amandman organizacija civilnog društva Balkanska istraživačka mreža, Nezavisno udruženje novinara Srbije (NUNS) i Slavko Ćuruvija fondacija u okviru javne rasprave o Nacrtu zakona o javnim nabavkama, koji se odnosi na kupovinu vremena za TV i radijsko emitovanje.
Odredba iz nacrta predviđa (kao i važeći zakon) izuzetak po kome naručioci ne primenjuju ZoJN na "kupovinu vremena za televizijsko, odnosno radijsko emitovanje, odnosno vremena za emitovanje programskih sadržaja, koje naručilac dodeljuje pružaocu medijskih usluga“.
Smatramo, međutim, da je potrebno precizirati da se ovaj izuzetak odnosi isključivo na situaciju kada je naručilac javni medijski servis i na ugovore koje organi javne vlasti zaključuju sa izdavačima medija, nakon donošenja odluke o dodeljivanju sredstava za proizvodnju medijskih sadržaja od javnog interesa.
To je, s jedne strane, u skladu sa Direktivom 2014/24/EU o javnim nabavkama, ali je i neophodno zbog loše prakse u Srbiji.
Naime, intencija Medijske strategije i Zakona o javnom informisanju i medijima je bila da se finansijska participacija organa javne vlasti, usmerena prema medijima, svede na mehanizam projektnog sufinansiranja, koji podrazumeva sufinansiranje projekata za proizvodnju medijskih sadržaja u javnom interesu, po pravilima koja su drugačija od pravila koja propisuju javne nabavke.
Projektno sufinansiranje medijskih sadržaja u javnom interesu prate brojne zloupotrebe (naročito na lokalnom nivou). Deo tih zloupotreba se ogleda u tome što brojne lokalne samouprave koriste mehanizam javnih nabavki da bi nabavljali “medijske usluge” koje nisu ni usluge u pravom smislu.
Naime, javnim nabavkama se u velikom broju slučajeva finansiraju medijski sadržaji čiji korisnik nije lokalna samouprava, nego građani, a sami ti medijski sadržaji bi suštinski i bez javne nabavke bili nešto što bi mediji po prirodi stvari morali da pružaju, jer je osnovna ideja postojanja medija da informiše građane.
Takođe, javne nabavke se koriste da bi se izigrao mehanizam projektnog sufinansiranja koji je uspostavljen Zakonom o javnom informisanju i medijima, što dovodi do paradoksalne situacije da se u lokalnim budžetima izdvajaju veći iznosi za nabavku “medijskih usluga”, nego za projektno sufinansiranje medijskih sadržaja u javnom interesu.
Poseban problem predstavlja da suštinski nabavke “medijskih usluga” podrazumevaju u velikom broju slučajeva “promociju rada organa javne vlasti” koja se vrši preko medija, što je zapravo PR aktivnost koja ima elemente političkog oglašavanja koje je načelno zabranjeno van predizborne kampanje.
Predloženim rešenjem delimično bi se pružio odgovor na ovakve zloupotrebe preciziranjem da se Zakon o javnim nabavkama ne primenjuje na nabavke “medijskih usluga”, te da se na njih primenjuju medijski zakoni.
TS je priložila i dodatno obrazloženje koje se tiče oglašavanja institucija javnog sektora (državni organi, lokalne samouprave, javna preduzeća, javne ustanove...).
Ono, naime, ponekad predstavlja rasipanje novca građana, jer se plaća za objavljivanje informacija od opšteg interesa, koje bi mediji i inače preneli, zato što se plaća reklama koja je nepotrebna, jer ne postoji konkurencija ili je oglas usmeren ka publici koja je nezainteresovana da primi poruku.
To što se novac troši uludo, ne znači da ga oni koji odlučuju troše uzalud. Iza forme komercijalnog oglašavanja može se kriti kupovina uticaja u medijimaili neka druga skrivena računica. Takvo oglašavanje je u stvari subvencija za medij, kojom javne institucije, njihovi rukovodioci ili političke partije iz kojih dolaze obezbeđuju pozitivnu sliku u javnosti, veću vidljivost ili sprečavaju objavljivanje kritika i kompromitujućeg materijala.
U takvoj situaciji mediji, koji i inače usled slabog ekonomskog stanja lako mogu potpasti pod uticaj finansijera, još teže štite javni interes, pa ne prate teme koje nisu po volji vlastima. U najboljem slučaju, oni će selektivno izbegavati pitanja koja bi mogla da ugroze interese onih koji odlučuju gde će se država oglašavati. U najgorem slučaju, autocenzura će medije voditi ka tome da unapred odluče da ne objave kritiku, kako ne bi ugrozili dobijanje reklama u budućnosti.
Izvlačenje novca javnog sektora kroz nepotreban marketing, stavlja u neravnopravan položaj one medije koji svoju šansu traže kroz legitimne izvore – na konkursima ministarstava, sekretarijata, gradova i opština za sufinansiranje programa od javnog interesa.
Pravila o državnom oglašavanju nisu ni potpuna ni dosledna. Ovo nije, dakle, situacija u kojoj se novac rasipa samo zbog namere funkcionera ili službenika da zloupotrebi svoj položaj i odsustva kontrole ili kažnjavanja za kršenje pravila – ni sama pravila ne postavljaju dovoljnu branu tom rasipanju i manipulaciji.
Za državno oglašavanje je bitno nekoliko akata:
Zakon o javnom informisanju i medijima, kao ni drugi medijski zakoni iz 2014. ne bave se ovim pitanjima – sve je ostavljeno da se reši Zakonom o oglašavanju.
Zakon o oglašavanju iz 2016, kao i njegov prethodnik iz 2005, fokusirani su na komercijalno oglašavanje. Na državno oglašavanje se primenjuju opšta načela o sadržaju oglasnih poruka (npr. o zaštiti maloletnika, sprečavanju govora mržnje). I ono malo posebnih pravila koja su postojala, ukinuto je. Tako, nema više zabrane da se u oglasima organa vlasti vidi ili čuje ime, lik, glas ili lično svojsto javnog funkcionera, ni zabrane da se kroz državno oglašavanje oglašava politička organizacija ili druga organizacija koju je osnovao državni organ, politička partija ili političar.
Zakon o javnim nabavkama iz 2012 sadrži pravila za situacije kada organi vlasti nabavljaju bilo koje usluge, pa i usluge oglašavanja. Mnogi će se reklamirati bez posebnih procedura i unapred postavljenih pravila za odabir medija u kojem se vrši oglašavanje, zato što je ukupna procenjena vrednost nabavke te vrste usluga ispod postavljene granice. Ovaj zakon sadrži različita pravila za oglašavanje na TV i radio stanicama u odnosu na štampane i druge vrste medija – na kupovinu vremena za emitovanje radio i televizijskog programa se primenjuju samo opšta načela, a za ostale nabavke sva pravila Zakona.
Zakon o budžetskom sistemu i na osnovu njega doneti akti sadrže pravila o planiranju i odobravanju budžeta i finansijskih planova, ali ne i zabranu ili ograničenje troškova za oglašavanje. Da li će ovi troškovi biti odobreni zavisi od toga da li će budžetski korisnik da ih planira, koliko će ih učiniti vidljivim u obrazloženju predloga budžet i da li će skupština na kraju da odobri budžet - nema unapred postavljenih merila za svrsishodnost.
Zakon o javnim preduzećima zabranjuje javnom preduzeću koje nema konkurenciju na tržištu u delatnosti od opšteg interesa da se oglašava bez saglasnosti osnivača (Vlade Srbije, skupština APV, gradova i opština). Drugim rečima, da li će oglašavanja biti zavisi samo od političke odluke, čak i kod preduzeća sa monopolom. Kada monopol na tržištu nije potpun, nije potrebno tražiti ni takvo odobrenje.
Ni jedan zakon ne zabranjuje oglašavanje drugih „monopolista“ u pružanju usluga građanima – državnih organa, lokalnih samouprava i javnih ustanova – ukoliko imaju sredstava za te rashode.
Kako problem može da se reši?
Izmena Ustava, kada do nje dođe, biće prilika da se postave čvršća pravila za javnost rada državnih organa i njihov odnos sa medijima.
Proces evropskih integracija Srbije bi mogao znatno bolje da se iskoristi za rešavanje spornih pitanja u vezi sa korupcijom, zaštitom medija od neprimerenog političkog uticaja i rasipanjem budžeta. Za to je potrebno da i tela EU, i organi Republike Srbije koji rade na EU integracijama (Pregovarački tim, Ministarstvo za evropske integracije, skupštinski odbor i drugi), koordinišu planove i aktivnosti koji se sada prate u različitim pregovaračkim poglavljima (korupcija, javne nabavke, finansijska kontrola, mediji, konkurencija...), usled okolnosti da se u samoj EU tretiraju kroz različite direktive.
U drugoj polovini 2018. Ministarstvo kulture je počelo da piše novu Medijsku strategiju. Prethodna (iz 2011) predviđala je neke mere za pomoć medijima (da se oglašavanje državnih organa ne vrši preko posredničkih agencija), ali ta mera nije pretočena u zakone. Nova medijska strategija bi morala da predvidi sveobuhvatna rešenja za državno oglašavanje i da utvrdi mehanizam za praćenje planiranih mera, kako ne bi ostala mrtvo slovo na papiru.
Za poslednji kvartal 2017. bile su planirane izmene i dopune Zakona o javnim nabavkama, radi usaglašavanja sa novim direktivama EU i rešavanja drugih uočenih problema. Te izmene, odnosno donošenje novog zakona, su konačno došle na dnevni red. To je prilika da se iz Zakona isključe neopravdani izuzeci, i da se otvori prostor da se posebnim podzakonskim aktom urede sve specifičnosti državnog oglašavanja (npr. elementi kriterijuma za ocenu ponuda, način utvrđivanja potreba, odabir medija u za oglašavanje po koji se neće smatrati diskriminacijom). Napominjemo da pravni osnov za donošenje takvog podzakonskog akta nije sadržan u ovom predlogu za izmenu i dopunu člana 12. Nacrta novog ZJN, već bi ga trebalo posebno propisati na drugom mestu.
Svake godine se donosi novi budžet i finansijski planovi. Ministarstvo finansija donosi uputstvo za pripremu budžeta, a Državna revizorska institucija vrši reviziju potrošnje iz prethodne godine. To je dobra prilika da se ukaže budžetskim korisnicima na koji način da iskažu planirane troškove za oglašavanje i u kojim slučajevima će se smatrati da su ti troškovi(bili) celishodni
Postoji potreba, iako nisu zacrtani rokovi, da se menjaju i drugi propisi, pa će to biti prilika da se urede specifična pitanja oglašavanja.
o Tako, prilikom izmena Zakona o javnim preduzećima treba omeđiti diskreciju osnivača kod odobravanja oglašavanja i propisati mehanizam kontrole i za druga javna preduzeća osim monopolista;
o kada se bude menjali propisi koji se odnose na oglašavanje, treba urediti odnos tog opšteg zakona sa drugima; kada se bude uređivao rad pojedinih vrsta javnih institucija (npr. zdravstvo, prosveta, kultura, nauka), treba propisati merila za njihovo oglašavanje;
o u okviru pravila za javno-privatna partnerstva i o sredstvima u javnoj svojini, treba urediti pitanje oglašavanja koje organi vlasti vrše korišćenjem sopstvenih resursa, a ne korišćenjem usluga medija (npr. bilbordi u vlasništvu grada, opštinski bilteni) ili kroz partnerstvo sa privatnim sektorom (oglašavanje preduzeća koja je država zajednički formirala sa privatnim partnerom);
o izmene medijskih propisa mogle bi da postave dodatna pravila za sufinansiranje medijskih programa od javnog interesa i njihov odnos sa uslugama oglašavanja – kako bi se organi vlasti obavezali da izdvoje određeni deo budžeta za ove programe i kako bi se sprečilo da se kroz „program od javnog interesa“ faktički plaća reklamiranje organa vlasti i funkcionera.