Zašto nema javne rasprave o novom Zakonu o javnim preduzećima?
Ministarstvo privrede je u poslednjim danima 2015. predstavilo nacrt Zakona o javnim preduzećima, objavljivanjem na svom sajtu i nizom promotivnih skupova. Iako su ovo uobičajeni elementi javne rasprave, a često i njeni krajnji dometi u Srbiji, Ministarstvo nije želelo da ih nazove tim imenom. Zašto? Odgovor se možda krije u nadi, koja će izgleda biti uzaludna, da se na taj način „uštedi“ neki dan procedure, i da zakon bude usvojen pre raspuštanja Skupštine. Kršenje pravila o javnim raspravama malo koga bi potreslo u skupštinskoj većini, ako Vlada kaže da je stvar hitne prirode, kao što se mnogo puta i potvrdilo. Drugi mogući motiv bi bio interne prirode – ako nema formalne javne rasprave, o njoj ne mora da se pravi izveštaj, niti da se predstavljaju primljeni predlozi i razlozi za njihovo neprihvatanje.
Šta je Transparentnost – Srbija ukazala Ministarstvu
U dopisu Ministarstvu privrede smo ukazali na brojne odredbe koje bi trebalo popraviti u ovom nacrtu zakona, na nalaze i preporuke istraživanja TS o sprovođenju aktuelnog Zakona o javnim preduzećima, ali i na pitanje obaveze organizovanja javne rasprave. Pored toga, ukazali smo i na činjenicu da Ministarstvo privrede ne sprovodi javnu raspravu o ovom nacrtu zakona, iako je u obavezi da to učini. Ta obaveza proističe iz Zakona o državnoj upravi a bliže je razrađena Poslovnikom Vlade. Javna rasprava, između ostalog, podrazumeva određivanje roka za dostavljanje komentara i predloga, objavljivanje nacrta i drugih pratećih materijala na portalu E-uprava, izradu izveštaja o sprovedenoj javnoj raspravi itd. Činjenica da je Ministarstvo privrede objavilo nacrt zakona na svom sajtu, da je organizovalo nekoliko promotivnih skupova i pozvalo prisutne da dostave svoje komentare „što pre“ ne može biti zamena za ispunjenje ove formalne obaveze.
Pored toga, za učesnike u „javnoj raspravi“ svakako ne deluje ohrabrujuće to što je i ovom prilikom (kao i kod donošenja nekih drugih bitnih zakona) naglašeno da su norme usaglašene sa predstavnicima međunarodnih institucija, pre nego što su uopšte iznete pred javnost Srbije, pa i pred predstavnike onih na koje se zakon neposredno odnosi – javna preduzeća. Kada se saglasnost predstavnika međunarodnih institucija traži pre diskusije u domaćoj javnosti, onda se bitno smanjuju šanse da te diskusije uopšte donesu nekog efekta, jer se jednom „usklađeni“ tekst teško menja.
Zbog toga smo pozvali Ministarstvo da donese program javne rasprave, da objavi na svom sajtu i portalu e-uprava taj program, sastav radne grupe koja je izradila Nacrt, tekst nacrta i druge prateće dokumente ukoliko postoje (npr. analize o primeni aktuelnog Zakona o javnim preduzećima). Ukazali smo i da bi bilo dobro da se na istom mestu objave i svi prispeli predlozi tokom javne rasprave (kako se ne bi ponavljali bez potrebe), a zatim i pregled prihvaćenih i odbijenih predloga, sa obrazloženjem.
(detalji o tome šta o obavezi odražavanja javne rasprave piše u Poslovniku Vlade u analizi, dostpunoj na našem sajtu http://goo.gl/OaHoZ5)
Odgovor Vlade
Od Vlade Srbije tražili smo informacije u vezi sa (ne)organizovanjem ove javne rasprave. Pošto se Generalni sekretarijat Vlade, nakon više tužbi koje smo uputili Upravnom sudu i saopštenja koje smo dali javnosti iz zimskog sna“ i počeo da odgovara na zahteve za pristup informacijama, dobili smo relativno brzo tražena dokumenta. S obzirom na to da postoje mnogi razlozi koju su javnu raspravu činili obaveznom, a ni jedan koji bi predstavljao utemeljenje da se ona ne održi, očekivali smo da je Ministarstvo privrede jednostavno zaobišlo proceduru iz Poslovnika tako što nije ni zatražilo mišljenje Vladinog odbora o obaveznosti sprovođenja javne rasrpave.
Međutim, odgovor nas je začudio: Odbor za finansije i privredu doneo je zaključak 05 broj: 011-13907/2015, od 24. decembra 2015. godine, u kojem se „prihvata predlog Ministarstva privrede da nije potrebno sprovoditi javnu raspravu o Nacrtu zakona o javnim preduzećima“. Zaključak je potpisao predsednik ovog odbora, Dr Dušan Vujović. U dopisu Generalnog sekretarijata se kaže da zaključak sadrži još i tekst Nacrta zakona. Izgleda da ne sadrži nikakvo dodatno obrazloženje.
Zaključak
Kada se uporede obaveze iz Zakona o državnoj upravi i Poslovnika Vlade sa sadržinom i obrazloženjem Nacrta zakona očigledno je da je javna rasprava bila obavezna. Prvo, Zakon o javnim preduzećima jeste sistemski za tu oblast, štaviše njime se uređuju i mnoga pitanja od značaja za druga preduzeća u državnom vlasništvu, a koja su organizovana na neki drugi način (npr. akcionarska društva). Međutim, pošto pojam „sistemski zakon“ ne postoji u Ustavu Srbije, ne bi se moglo sa sigurnošću tvrditi ni za jedan zakon da predstavlja ili ne predstavlja „sistemski“ zakon.
U pitanju je svakako novi zakon, tako da je nadležni odbor Vlade mogao da odluči da se javna rasprava ne održi. U tom razmatranju Odbor je bio vezan ne samo onim što piše u predlogu Ministarstva privrede, već i Zakonom o državnoj upravi. Dakle, ni u kojem slučaju nije bilo dopušteno da odbor donese odluku prema kojoj javna rasprava ne mora da se održi, ako je reč o normama kojima se bitno menja uređenje nekog pitanja ili uređuje pitanje koje posebno zanima javnost.
O tome da se mnoga pitanja uređuju na bitno drugačiji način svedoči samo Ministarstvo koje je dalo predlog da se javna rasprava ne održi. Tako je Ministarstvo privrede u obrazloženju samog Nacrta zakona kao bitne novine istaklo davanje zakonske mogućnosti da gradska opština osnuje javno preduzeće, uvođenje ograničenja da se samo jedno javno preduzeće može osnovati za obavljanje određenog posla na datoj teritoriji, izmena načina poveravanja obavljanja delatnosti od opšteg interesa privatnicima, uvođenje poseobnog pravnog režima za preduzeća u kojima Srbija ima preko 25% vlaništva, drugačija pravila za raspodelu prihoda zavisnih preduzeća, promena strukture organizovanja javnog preduzeća (ukidanje izvršnih odbora), drugačiji uslovi za izbor članova nadzornih odbora i za izbor direktora javnih preduzeća, nova pravila za donošenje dugoročnih i srednjoročnih planova, nove kaznene odredbe itd.
O tome da li izmene zakona zanimaju javnost dovoljno svedoči raspoloživi pres-kliping i pretraga na internetu. Tako, i mesec dana nakon beogradske diskusije o ovom zakonu, postoji desetak medijskih naslova gde se prenose vesti sa toga događaja. Pored toga, i prisustvo predstavnika velikog broja javnih preduzeća, ali i drugih institucija skupu u Privrednoj komori Srbije, jasno ukazuje na to da je makar jedan deo javnosti veoma zainteresovan za sadržinu ovog zakona, nema sumnje da je ovo još jedan slučaj u kojem su ministarstva i Vlada Srbije prekršili pravila o javnim raspravama u pripremi zakona. Motive najverovatnije treba tražiti u želji da se posao obavi što brže, kako bi se ispunili planovi dogovoreni sa međunarodnim finansijskim institucijama pre nego što nastupi odlaganje nakon raspisivanja izbora. Takve stvari će nam se i dalje dešavati, možda još i više, sve dok međunarodni finansijski subjekti, Evropska unija i drugi akteri do čijeg mišljenja je vlastima u Srbiji stalo više nego do onog koje imaju sopstveni građani ne stave jasno do znanja našim državnim organima da neće dati mišljenje ni na jedan propis pre nego što se o njemu sprovede javna rasprava u Srbiji.
