Korak napred u nepoznato
Borba za nezavisnost i samostalnost pravosuđa zahteva nešto više od pukog "prenošenja" ustavnih amandmana u zakone posvećene sudijama i javnim tužiocima. Kao što i borba protiv korupcije zahteva celovit i zaokružen sistem, odnosno jedinstven pristup. I površno razmišljanje o njima vodi ka zaključku da je reč o dva prirodna saveznika. Ostaje nejasno, nakon što su Nacrt zakona o sudijama i Nacrt zakona o javnom tužilaštvu ugledali svetlost dana, zašto prilikom njihove izrade nisu formirali zajednički front.
Šansa da se unaprede odredbe kojima se u drugim zakonima, kao po pravilu, stavljaju primedbe još uvek postoji. Transparentnost Srbija je u oktobru ove godine, još dok radne verzije tih zakona nisu postale nacrti, ukazala Ministarstvu pravde i Agenciji za sprečavanje korupcije da su organi državne uprave dužni da dostave Agenciji, radi davanja mišljenja o proceni rizika od korupcije, i nacrte zakona kojima se uređuju pitanja obuhvaćena potvrđenim međunarodnim ugovorima u oblasti borbe protiv korupcije. Tada je naveden i konkretan pravni osnov - Zakon o ratifikaciji Konvencije Ujedinjenih nacija protiv korupcije koji predviđa obavezu države ugovornice da "preduzima, u skladu sa osnovnim načelima svog pravnog sistema i bez uticaja po nezavisnost sudstva, mere za jačanje integriteta i za sprečavanja mogućnosti za korupciju u sudstvu". Nepoznanica je da li je Ministarstvo pravde u međuvremenu to i učinilo ili će učiniti do isteka roka za održavanje javne rasprave.
Bilo kako bilo, povod i potreba za tim postoji u nekoliko članova nacrta. Zbog ograničenja u pogledu veličine teksta u ovom prilogu biće prikazana analiza samo nekih odredbi Nacrta zakona o javnom tužilaštvu.
Član 6. u stavu 1. predviđa da je "Radi očuvanja autoriteta i nepristrasnosti javnog tužilaštva zabranjen je neprimereni uticaj na nosioca javnotužilačke funkcije u vršenju javnotužilačke funkcije, naročito svaki oblik pretnje i prinude prema nosiocu javnotužilačke funkcije, korišćenje javnog položaja, medija i javnog istupanja, kojima se utiče na postupanje javnog tužilaštva. Zabranjen je i svaki drugi neprimereni uticaj na javno tužilaštvo, kao i pritisak na učesnika u postupku pred javnim tužilaštvom."
O tome šta predlagač zakona smatra pod pojmom "uticaj" može se posredno zaključiti na osnovu činjenice da on treba da se odnosi na autoritet i nepristrasnost javnog tužilaštva, što su dva izraza koja nisu definisana niti ih pominju članovi koji prethode ovoj zabrani. Još je uočljivije da norma ne propisuje da je zabranjen uticaj koji se tiče samostalnosti javnog tužioca u vršenju nadležnosti iako je samostalnost, prirodno i logično, jedini zaštitni objekt koji treba da se štiti, odnosno osnovno načela izričito proklamovano članom 5. Nacrta.
Na osnovu pravnog instituta "hijerarhijsko ovlašćenje" posredno se može zaključiti da postoje dozvoljeni uticaji na rad javnog tužilaštva koji su normirani odgovarajućim aktom npr. obaveznim uputstvom. To znači, argumentum a contrario, da nasuprot njima postoje i nedozvoljeni uticaji. Po prirodi stvari, i oni bi trebalo da budu normirani odgovarajućim pravnim aktom npr. ukoliko je reč o uticajima koji predstavljaju izvršenje krivičnog dela (kao što su navedena prinuda ili pretnja) ili prekršaja može se govoriti o zabranjenim uticajima, a kazneno zakonodavstvo oblast u kojoj se oni normiraju. Nesumnjivo je da su zabranjeni uticaji istovremeno i neprimereni. Međutim, njihova inkriminacija (zabranjenost) je već propisana Krivičnim zakonikom u okviru istoimenih krivičnih dela, kao i krivičnog dela ometanje pravde. Zbog toga je nejasno zašto su te dve vrste uticaje posebno i izričito normirane u okviru člana koji nosi naziv "Zabrana neprimerenog uticaja".
I kao da to samo po sebi nije dovoljno problematično, odredba zabranjuje "i svaki drugi neprimereni uticaj na javno tužilaštvo od strane izvršne i zakonodavne vlasti" što Metodologija za procenu rizika od korupcije u propisima prepoznaje kao nejasnu, nepreciznu i dvosmislenu formulaciju. Tako uopštena, ona s jedne strane predstavlja izraz koji je podložan različitim tumačenjima u situaciji kada se od organa javne vlasti očekuje jedinstvena primena propisa, dok s druge strane, stvara mogućnost za široko diskreciono odlučivanje šta jeste, a šta nije svaki drugi neprimeren uticaj na javno tužilaštvo.
Ništa manje zbunjujuća nije ni zabrana pritiska "na učesnika u postupku pred javnim tužilaštvom". I u ovom slučaju nesporno je da je neprimeren i zabranjen svaki uticaj na učesnika u postupku (krivična dela ometanje pravde i sprečavanje i ometanje dokazivanja). Taj uticaj svakako utiče na rad javnog tužioca i efikasnost krivičnog gonjenja. Međutim, podjednako je očigledno da nije reč o neposrednom uticaju usmerenom ka samostalnosti javnog tužioca zbog čega se postavlja pitanje da li je njeno normiranje na ovaj način svrsishodno.
U članu 11., pod nazivom "Obaveštavanje javnosti", u stavu 1. predviđeno je da "Javno tužilaštvo obaveštava javnost o stanju kriminaliteta i drugom pojavom koje zapazi u radu, u skladu sa zakonom i aktom o upravi u javnom tužilaštvu". Iako predstavlja napredak u odnosu na postojeći član 10. Zakona o javnom tužilaštvu jer predviđa da se javnost obaveštava u skladu sa zakonom, a ne samo podzakonskim aktom o upravi u javnom tužilaštvu (što je postojeće rešenje), način na koji je ovaj stav formulisan ne pruža dovoljne garancije za potpunu transparentnost rada javnog tužilaštva. Razlog tome je upotreba neprecizne formulacije zbog koje se ne može nedvosmisleno zaključiti šta znači izraz "u skladu sa zakonom". Uobičajeno je da se u sličnim situacijama koriste odrednice "u skladu sa ovim zakonom" ili "u skladu sa zakonom koji reguliše oblast ...." i sl. Ukoliko se pod ovim izrazom podrazumeva Zakon o javnom informisanju i medijima koji svojim članom 74. upućuje na primenu Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja onda se mora imati u vidu da njegovom primenom nije moguće obezbediti proaktivno, blagovremeno i potpuno obaveštavanje javnosti o stanju kriminaliteta i drugim pojavama koje javno tužilaštvo zapazi u svom radu. Naime, njegovom primenom, tačnije izvršavanjem obaveza koja on predviđa zaista se obezbeđuje izvestan stepen javnosti rada javnog tužilaštva, ali ne i obaveštenost javnosti o stanju kriminaliteta i drugim pojavama u radu tužilaštva. Praksa i javno dostupni podaci pokazuju da informatori o radu javnih tužilaštava ne sadrže informacije o stanju kriminaliteta, a još manje o pojavama koje javno tužilaštvo zapazi u radu. Slično tome, postupanje po zahtevima za slobodan pristup informacijama od javnog značaja predstavlja obezbeđivanje informacija za koje javnost ima interesa i pravo da zna, ali je reč o reaktivnom, a ne proaktivnom postupanju. U oba slučaja praksa je pokazala da se ove obaveze ne ispunjavaju u potpunosti i blagovremeno.
Član 16., koji nosi naziv "Opšte obavezno uputstvo Vrhovnog javnog tužioca", stavom 3. propisuje, kao pravilo, da se opšte obavezno uputstvo objavljuje na internet stranici Vrhovnog javnog tužilaštva "osim ako njegovo objavljivanje ugrožava interese nacionalne bezbednosti". Dobra namera i pokušaj da se dodatno obezbedi transparentnost rada javnog tužilaštva i pravna izvesnost u velikoj meri su dezavuisani propisivanjem jednog teško razumljivog i nedovoljno preciznog izuzetka. Pre svega, pojam "nacionalna bezbednost" je pravni standard koji nema tačno određenu sadržinu već podleže različitim tumačenjima npr. prema Nacrtu Strategije nacionalne bezbednosti Republike Srbije postoje samo nacionalni interesi Republike Srbije u oblasti bezbednosti. Kada se oni detaljno analiziraju, teško je, ako ne i nemoguće, bez obzira na vrstu tumačenja, uspostaviti uzročno posledičnu vezu između sadržine obaveznog opšteg uputstva Vrhovnog javnog tužioca i očuvanja suverenosti, nezavisnosti i teritorijalne celovitosti; unutrašnje stabilnosti i bezbednosti; srpskog naroda, nacionalnih manjina i njihovog kulturnog, verskog i istorijskog identiteta; mira i stabilnosti u regionu i svetu; evropskih integracija i članstva u Evropskoj uniji i ekonomskog razvoja i ukupnog prosperiteta.
Stavom 3. člana 18. propisana je obaveza glavnog javnog tužioca koji je izdao obavezno uputstvo da izjavljeni prigovor dostavi komisiji Visokog saveta tužilaštva posle isteka propisanog roka. Navedena odredba treba da obezbedi potpuno i efikasno ostvarivanje prava na pravni lek i dvostepenost odlučivanja. Međutim, nejasno je da li uopšte postoji mehanizam koji garantuje njeno ispunjenje s obzirom da u Nacrtu nema odredbi koje bi sankcionisale propuštanje glavnog javnog tužioca da to učini ili njegovo neblagovremeno ispunjavanje zakonom propisane obaveze. Imajući u vidu da ovaj član uspostavlja novi mehanizam osporavanja, na ovaj način propisana odredba može da predstavlja faktor rizika koji se ogleda u postojanju pravne praznine i nepostojanju sankcije koja garantuje njenu blagovremenu i potpunu primenu. Pravne praznine predstavljaju propust zakonodavca da reguliše neke aspekte uspostavljenog odnosa zbog čega stvaraju nesigurnost u društvenim odnosima jer se njima propušta uspostavljanje mehanizama za ostvarivanje prava, odnosno vršenje dužnosti službenih lica. Isti nedostatak prisutan je i u odredbi člana 39. stav 5. koji propisuje obavezu glavnog javnog tužioca da Visokom savetu tužilaštva dostavi prigovor na odluku o godišnjem rasporedu poslova, sa obrazloženjem za neprihvatanje prigovora, u roku od tri dana od dana njegovog prijema.
Član 54. svojim stavovima 2. i 3. predviđa da je "Nosilac javnotužilačke funkcije dužan da se uzdrži od javnog izražavanja političkih stavova i učestvovanja u javnim raspravama političkog karaktera, osim ako se radi o pitanjima koja se tiču javnog tužilaštva, ustavnosti i zakonitosti, ljudskih prava i osnovnih sloboda" kao i "...od učestvovanja u političkim aktivnostima političkih subjekata". Prvo pitanje koje se nameće jeste zbog čega je na gore opisani način zabrana političkog delovanja javnih tužilaca uređena na drugačiji način u odnosu na npr. sudije i članove saveta (Zakon o sudijama u članu 31., odnosno Zakon o Visokom savetu sudstva i Zakon o Visokom savetu tužilaštva u članu 15.). Posmatrano u odnosu na njih, zabrana političkog delovanja javnih tužilaca je daleko šira i obuhvatnija. Nažalost, to je učinjeno upotrebom pojmova koji nemaju uobičajeno, široko rasprostranjeno i jedinstveno značenje. Imajući u vidu da nije dodatno pojašnjena u drugim članovima navedenih propisa može se, saglasno Metodologiji, smatrati faktorom rizika od korupcije koji se ogleda u upotrebi nedefinisanih pojmova. Zbog svoje širine i obuhvatnosti predstavlja savršeniji mehanizma za nagradu i/ili kaznu javnih tužilaca od mehanizma koji je uspostavljen u odnosu na sudije i članove saveta. Sa stanovišta onoga ko će ih primenjivati, ovi stavovi predstavljaju najširi mogući osnov za diskreciono odlučivanje da li izjave javnog tužioca predstavljaju "javno izražavanje političkih stavova i učestvovanje u javnim raspravama političkog karaktera" ili ne. O njihovoj (ne)saglasnosti sa Ustavom biće detaljnije objašnjeno u prilogu posvećenom Nacrtu zakona o sudijama. Slično tome, u njemu će biti detaljnije prikazane i manjkavosti koje se tiču zabrane sukoba interesa kako za javne tužioce (član 71.) tako i za sudije.
I član 94. sadrži sporne odredbe. Stav 5. ovog člana predviđa "U postupku predlaganja kandidata za izbor Vrhovnog javnog tužioca Visoki savet tužilaštva obavlja razgovor sa kandidatima, uz učešće stručne i opšte javnosti". Već na prvi pogled je uočljivo da, argumentu a contrario, ne postoji izričito propisano pravo javnosti da učestvje u postupku predlaganja kandidata za druge nosioce javnotužilačkih funkcija. Zašto i na kojim kriterijumima se zasniva takvo opredelje zakonodavca nije poznato. Odredba je i nedovoljno precizna jer koristi uopštene formulacije čija primena zahteva diskreciono odlučivanje i tumačenje. Na osnovu nje ne može se nedvosmisleno zaključiti kako stručna i opšta javnost učestvuju – aktivno npr. da postavljaju pitanja ili pasivno, kao učesnici bez prava glasa. Pored toga, odredba, niti bilo koji drugi stav, ne sadrži kriterijume na kojima bi takvo diskreciono odlučivanje moglo da se zasniva. Možda će katalog kriterijuma biti rešen primenom stava 8., koji, uopšteno garantujući javnost postupka predlaganja kandidata, nadležnost za detaljnije uređenje tog pitanja dodeljuje Visokom savetu tužilaštva. Ipak, veće garancije ostvarenju javnosti rada i pravne sigurnosti bi postojale kada bi osnovna pitanja učestvovanja javnosti prilikom izbora nosilaca javnotužilačkih funkcija bila regulisana kao zakonska materija.
Robert Sepi za Otvorena vrata pravosuđa