Izbori i politički integritet – od pravila do realnosti

Problemi koje Srbija ima u izbornom procesu u punom svetlu su se pokazali na lokalnim izborima 29. marta u deset opština i gradova, a pre svega se tiču zloupotrebe javnih resursa i funkcionerske kampanje, odnosno finansiranja izborne kampanje. Srbija jeod ODIHR još 2022. godine dobila niz preporuka koje nije ispunila, a među njima su ključne upravo te dve oblasti - zlouporeba javnih resursa i finansiranje kampanje.

Transparentnost Srbija predstavila je glavne nalazi o aktuelnim problemima u oblasti finansiranja izbornih kampanja i sprečavanja zloupotrebe javnih resursa u vezi sa izborima. Na konferenciji za novinare govorili su Nemannja Nenadić i Zlata Đorđević

Kontekst i značaj tema

Veliki značaj tema o kojima smo govorili proističe iz nekoliko razloga. Prvi je to što je Srbija još 2022. dobila zajedničke preporuke ODIHR i Venecijanske komisije za unapređenje izbornih uslova, vladavine prava i demokratije, a da posle svakih predsedničkih i parlamentarnih, a u izuzetnim slučajevima i lokalnih izbora, dobija preporuke od posmatračkih misija ODIHR. Međutim, najvažnije preporuke, one koje se odnose na ključne probleme ostaju neispunjen, između ostalog i u oblasti finansiranja kampanje i sprečavanja zloupotrebe javnih resursa. Reč je o problemima koje je vlast uporno odbijala da reši, čak i na normativnom nivou. Pored toga, iz prakse postupanja organa vlasti, stranaka na vlasti, javnih funkcionera i kontrolnih organa vidljivo je da ne postoji volja da se identifikovani problemi reše na praktičnom nivou kroz promenu ponašanja. Istovremeno, nedavno su najviši predstavnici vlasti ponovili deklarativnu spremnost da ispune „sve preporuke ODIHR“, a u parlamentarnoj proceduri se našlo nekoliko izbornih zakona.

Drugi razlog su lokalni izbori, održani u deset gradova i opština krajem marta 2026, na kojima su se pokazali svi poznati nedostaci sistema u ovim oblastima, a neki od njih i u novom svetlu ili u još većem obimu nego tokom ranijih izbornih kampanja. Istovremeno, pojavile su se brojne najave da bi vanredni parlamentarni i predsednički izbori mogli da se održe već tokom 2026. godine, pri čemu se otvara pitanje da li bi bilo vremena da se unapred izborni uslovi u ovim ključnim oblastima, čak i kada bi za to postojala volja.

Treći razlog je činjenica da je 11. maja ODIHR objavio mišljenje o nacrtu Zakona o finansiranju političkih aktivnosti, a da je najavljeno da bi vlast uskoro trebalo da izradi i nacrt izmena Zakona o sprečavanju korupcije.

Finansiranje izborne kampanje

Mišljene ODIHR o Nacrtu i predlozi Transparentnosti

Nacrt izmena i dopuna Zakona o finansiranju političkih aktivnosti, na koji je ODIHR dao mišljenje^[1], nije ni pokušao da ispuni neke od ključnih preporuka. To su mere koje bi obezbedile snažniju kontrolu i odgovarajuće sankcije. Mnogi od nedostataka na koje ukazuje ODIHR bi mogli da se reše kada bi ovaj zakon bio dopunjen onako kako Transparentnost Srbija predlaže već godinama. U vezi sa ovim pitanjima, TS je predložila:

• proširenje i preciziranje krivičnih dela^[2] u vezi sa finansiranjem kampanje i uvođenje mogućnosti da se koriste posebne dokazne radnje u njihovom otkrivanju
• propisivanje prekršaja za sve ostale vidove kršenja zakona
• propisivanje dužnosti Agencije za sprečavanje korupcije u postupku kontrole^[3] - šta i kada mora da proveri i utvrdi, a ne samo ovlašćenja, koja su i sada dovoljna
• pravila koja će onemogućiti da Agencija neopravdano izriče „mere upozorenja“, umesto kazni

U ovom nacrtu je vlast prvi put predložila postavljanje limita za troškove izborne kampanje, iako ODIHR traži da se oni uvedu već deset godina. Međutim, umesto ograničenja koje bi doprinelo većoj ravnopravnosti učesnika izborne trke, predložena je granica od čak osam miliona evra za parlamentarne i devet miliona za predsedničke izbore. To je više od ukupno prijavljenih troškova izborne kampanje vladajuće SNS iz 2023, koja je bila skuplja nego sve druge zajedno. Imajući u vidu propisane limite iz država koje su uporedive sa Srbijom (Češka, Bugarska, Hrvatska, Slovačka) Transparentnost Srbija je predložila granicu troškova od 300 miliona dinara (oko 2,5 miliona evra)^[4]. ODIHR je zatražio da se visina dozvoljenih troškova u nacrtu zakona smanji i veže za određeni broj prosečnih zarada u Republici, ali i propisivanje sankcija u slučaju kršenja ovih pravila, kojih u nacrtu nema.

Značajnu novinu u nacrtu predstavlja pokušaj uređivanja „kampanje trećih lica“, kako bi se sprečilo zaobilazno kršenje pravila o finansiranju kampanje. ODIHR je u vezi sa predloženom normom, koja je inače prepisana iz crnogorskog zakona bez prilagođavanja ostatku pravnog sistema, izneo brojne opravdane zamerke. S druge strane, TS podseća da bi mnoga druga rešenja iz zakonodavstva Crne Gore trebalo uzeti u obzir u Srbiji, pre svega ona koja se odnose na sprečavanje zloupotrebe javnih resursa i funkcionisanje kampanje.

Pored navedenog, komentarišući rešenja iz dostavljenog nacrta, ODIHR je preporučio restriktivnija pravila o kreditima za kampanju, preciziranje normi o korišćenju usluga od javnih institucija, sprečavanje zaobilaznog kršenja pravila o maksimalnim prilozima pravnih lica, mera za veću transparentnost finansiranja dok izborna kampanja traje, preciziranje kriterijuma za kontrolu poreske uprave i uvođenje efikasnih žalbi na odluke Agencije po prijavama.

Finansiranje izborne kampanje na martovskim lokalnim izborima

Iako je rok za podnošenje konačnih izveštaja o troškovima istekao za sve opštine, još uvek nisu objavljeni izveštaji za kampanju u Knjaževcu (ni za jednu listu). Pored toga, u većini gradova nedostaju izveštaji za neke od učesnika. Od ukupno 46 izbornih lista (za svih deset opština), za sada je objavljeno njih 27. Ipak, i ovi delimični podaci su dovoljni da se izvede nekoliko zaključaka.

Na ovim lokalnim izborima se još drastičnije nego što je to slučaj na parlamentarnim, pokazali neki problemi prakse finansiranja kampanje. Koalicija vladajućih stranaka je u svim opštinama za koje su do sada objavljeni izveštaji prijavila višestruko veće troškove kampanje nego konkurenti, a razlika u odnosu na prvu sledeću listu je između 10 do 50 puta. Tako je u Boru vladajuća koalicija prijavila 24,6 miliona dinara rashoda, a njihovi protivnici 2,5, odnosno 0,5 miliona dinara. U Lučanima (26,8 naspram pola miliona dinara), Aranđelovcu (30,6 naspram pola miliona dinara) i drugim gradovima su te razlike još veće. Ovim je potvrđena neadekvatnost sistema raspodele budžetskih sredstava za finansiranje kampanje. Dok lokalne grupe građana mogu da računaju samo na sredstva iz lokalnih budžeta, koja su u pojedinim slučajevima zanemarljiva (od nekoliko hiljada dinara u Sevojnu do nekoliko stotina hiljada dinara u Boru), partije koje su zastupljene u republičkom parlamentu, i koje po tom osnovu dobijaju dotacije čija ukupna vrednost iznosi preko 18 miliona evra, imaju po zakonu mogućnost da taj novac iskoriste za vođenje lokalne izborne kampanje. Upravo to je i bio glavni prijavljeni izvor finansiranja kampanje vladajuće koalicije na ovim izborima (npr. u Boru, 22,9 miliona dinara je preneto sa stalnog stranačkog računa, a 1,7 miliona dobijeno iz lokalnog budžeta).

Pored onoga što jeste prijavljeno, značajno je sagledati šta nije. U vezi sa tim najznačajniji su troškovi koje je imala vladajuća koalicija i to za događaj koji se nije odigrao ni u jednoj od izbornih opština, već u beogradskoj „Areni“. Taj trošak je podeljen u jednakoj meri na izveštaje za pojedine opštine i ukupno bi trebalo da iznosi oko 16,5 miliona dinara. Međutim, u izveštajima nisu prikazani troškovi prevoza učesnika, kao ni troškovi u vezi sa angažovanjem učesnika ovog skupa, a što je dokumentovano u video prilogu novinara TV N1. Agencija je po prijavi imala priliku da utvrdi da li su ovi troškovi izborne kampanje evidentirani, bilo na rashodnoj strani, bilo kao besplatna usluga nekog drugoga lica, ali je to propustila da učini i pored izričite zakonske obaveze.

Razdvajanje partijskog i državnog i sprečavanje zloupotrebe javnih resursa

Vlasti u Srbiji nisu prihvatile ni ključnu preporuku ODIHR-a koja se odnosi – na „razdvajanje partijskog od državnog“, kao i na rešavanje problema korišćenja javnih resursa u izbornim kampanjama za potrebe promocije liste i kandidata vladajućih stranaka.

Tokom predizborne kampanje u 10 gradova i opština u martu ove godine, slično kao i na lokalnim izborima koji su održani 2025, Transparentnost Srbija je zabeležila učestale posete članova vlade i drugih zvaničnika opštinama u kojima su održavali izbori, pri čemu je najčešće bilo očigledno da njihovo prisustvo tim događajima nije bilo neophodno, da su oni ciljano organizovani u doba predizborne kampanje, ili da su povodi za posete u celini bili izmišljeni. U periodu kampanje, približno dve trećine aktivnosti članova Vlade Srbije „na terenu“ odigralo se u nekoj od 10 predizbornih opština, a jedna trećina u preostalih 160.

Propisi trenutno ne zabranjuju da javni funkcioneri sprovode promotivne aktivnosti izmišljajući povode za posete mestima gde se održavaju izbori ili za dodatno pojavljivanje u medijima tokom izborne kampanje. Regulativa je u tom pogledu nepotpuna jer sadrži samo zabrane za (neke) medije, da ne smeju da izveštavaju o aktivnostima (nekih) javnih funkcionera, koje se odnose na (neke) od njihovih promotivnih aktivnosti. Zbog toga se najveći deo „funkcionerske kampanje“ odvija u sivoj zoni. Propisivanje jasnih pravila u ovoj oblasti, a u cilju jasnog razdvajanja partijskog od državnog jeste jedan od ključnih mera koje bi trebalo sprovesti radi primene preporuka ODIHR.

Transparentnost Srbija je mnogo puta u poslednje dve decenije predlagala zakonske mere koje bi ograničile ovaj specifičan vid zloupotrebe javnih resursa za partijsku promociju. Između ostalog, predlog TS koji je dostavljen poslaničkim grupama u parlamentu bio je raspravljan i u okviru Radne grupe za unapređenje izbornih uslova u doba dok je ona radila (2024). SNS je dao svoj „kontrapredlog“, a ODIHR je dao zajedničku ocenu predloga TS i SNS. U toj oceni se tražilo da Zakon o sprečavanju korupcije postavi još stroža ograničenja prema nosiocima javnih funkcija, kao i za korišćenje javnih resursa, od onih koje je iznela TS.

Inače, prema predlogu Transparentnosti, javni funkcioneri tokom izborne kampanje bi trebalo da svoje promotivne aktivnosti ograniče samo na obavljanje poslova kod kojih postoji izričita zakonska obaveza da se promotivna aktivnost održi u datom periodu, i da u njoj učestvuje javni funkcioner, kao i u slučajevima kada je to neophodno zbog međunarodnih odnosa. Drugim rečima, dominantne prakse gde ministri obilaze  gradilišta, poljoprivredna gazdinstva, sportske klubove, škole, domove zdravlja i slično, postale bi u tom slučaju zabranjene.

Dok se funkcionerska kampanja nalazi u sivoj zoni, postoje i neki slučajevi kada su funkcioneri, stranke, lokalni ili državni organi kršili pravila propisana i postojećim Zakonom o sprečavanju korupcije. TS je zbog toga podnela prijave Agenciji za sprečavanje korupcije koji se odnose na 69 događaja.

Jedan od najvećih problema u praksi jeste to što Agencija sama ne ispituje takve situacije dok kampanja traje nego postupa samo po prijavama. To je nužno promeniti u Zakonu, propisivanjem dužnosti (a ne samo ovlašćenja) Agencije u postupku kontrole, a takav predlog TS podudara se u velikoj meri i sa preporukama ODIHR.

Kada je reč o odlukama Agencije na te prijave, one najčešće nisu adekvatne, a problem koji treba rešiti zakonom je i sadašnje stanje gde ne postoji pravni lek na odluku Agencije da nije bilo povrede zakona. Takođe treba propisati obavezu Agencije da objavljuje sve odluke koje donese na prijave o kršenju zakona, budući da neke od njih postaju vidljive tek nekoliko meseci nakon kampanje.

Među najčešćim prekršajima su predstavljanje javnih ulaganja kao partijskih, zloupotreba javnih sredstava – korišćenje prostorija i mehanizacije javnih preduzeća za stranačke promotivne spotove, promocija jedne liste na sajtu opštine, kao i predstavljanje javnog funkcionera koji navodno u tom svojstvu posećuje opštinu, kako podržava listu vladajuće koalicije. Tokom ove kampanje su dominirali izgradnja i obnova puteva i druge infrastrukture.

Za ove namene su vlasti u lokalnim samoupravama imali dve strategije. U nekima od njih su četiri godine „štedeli“, i puštali da se problemi nagomilaju, pa su onda pred izbore raspisali veliku javnu nabavku radova na lokalnim putevima.

U drugim slučajevima, opštine su se obratile republičkom preduzeću „Putevi Srbije“, koje im je izašlo u susret i finansiralo obnovu seoskih puteva i gradskih ulica, što je inače stvar koja se finansira iz lokalnih budžeta.

Prema odgovoru koji smo dobili od ovog državnog preduzeća, u pet od 10 JLS gde su održani izbori 29. marta, Putevi Srbije su tokom marta meseca izdali naloge i ugovorili asfaltiranje lokalnih saobraćajnica i ulica u vrednosti 1,32 milijarde dinara, ukupne dužine 79,94 km. U svim ostalim gradovima i opštinama u martu su izdati nalozi, odnosno ugovorene „rehabilitacije“ ulica i lokalnih puteva u vrednosti od skoro 1,1 milijarde dinara. Ovi podaci, slično kao i oni o funkcionerskoj kampanji, jasno ukazuju da ne može biti reč o slučajnosti, i da su javni resursi bili iskorišćeni na način koji je pomogao kampanju predstavnika vladajuće koalicije.

^[1] https://odihr.osce.org/sites/default/files/documents/official_documents/2026/05/ODIHR%20Legal%20Opinion_SERB_CF%20legislation_11.05.2026.pdf

^[2] https://preugovor.org/upload/document/preugovor_amandmani_na_kz_final_sr.pdf

^[3] https://www.parlament.gov.rs/upload/documents/dokumenta/16%20PREDLOG%20TS%20PREPORUKA%20ODIHR%2016%202023%2017%202022%204%202017.docx

^[4] https://www.transparentnost.org.rs/images/dokumenti_uz_vesti/TS_komentari_i_predlozi_ZFPA_Maj_2024.pdf

.