Stagnacija na listi CPI, bez suštinskog napretka u stvarnosti

Transparentnost Srbija je predstavila Indeks percepcije korupcije (CPI) 2016, najpoznatije rangiranje zemalja po percepciji korupcije u javnom sektoru. Srbija se i dalje smatra zemljom u kojoj je nivo korupcije visok (72. mesto od 176 zemalja, skor od 42 od mogućih 100). Suštinski, nema bitnijih promena u rangiranju Srbije još od 2008.

Indeks, rangiranje, glavne probleme i prioritete borbe protiv korupcije u Srbiji predstavili su  predsednik TS Vladimir Goati, izvršni direktor Bojana Medenica i programski direktor Nemanja Nenadić.

Ovaj rezultat je prilično onespokojavajući, korupcija je kao otrov za neko društvo, rekao je Goati, navodeći da se, po nekim stručnjacima, korupcija na takvom nivou smatra endemskom u nekom društvu.

Govoreći o okruženju, izvršni direktor TS Bojana Medenica je rekla da je Slovenija najbolja sa ocenom 61, zatim sledi Hrvatska sa 49, Crna Gora 45, Bosna i Hercegovina kao i Albanija 39 i Makedonija 37. Za Kosovo se, kako je u istraživanju navedeno, rade posebna istraživanja i tamo je ocena 36. Najbolje plasirani su Danska i Novi Zeland sa 90 odnosno 89 poena, rekla je Medenica, podsetivši da je ovo istraživanje o tome kakvo opažanje strani eksperti i poslovni ljudi imaju o korupciji u javnom sektoru u nekoj zemlji, odnosno teritotiji.

Izvršni direktor TS Nemanja Nenadić je rekao da je protekle tri godine bila veoma stabilna Vlada, što je pogodno za reforme, ali da nije iskorišćena prilika da se ojačaju poluge za borbu protiv korupcije, pominjući sud i tužilaštvo. Vidljivo je da nema nekih velikih slučajeva takozvane korupcije na visokom nivou, koji bi bili pravosnažno okončani, rekao je Nenadić. On je naglasio da je potrebna depolitizacija javnog sektora, da se otkloni i umanji koliko je moguće taj uticaj gde mu nema mesta, za početak od imenovanja i postavljenja rukovodilaca, direktora javnih preduzeća, rukovodilaca zdravstvenih ustanova, škola. Govoreći o medijima, Nenadić je rekao da je situacija daleko od dobre, dodajući da je istekla jedna medijska strategija i nije u potpunosti bila primenjena, a nova još nije napisana.

Po oceni Transparentnosti, stagancija Srbije u istraživanjima o korupciji nije uzrokovana samo činjenicom da se utisak o korupciji sporo menja, već i odsustvom suštinskog napretka u ovoj oblasti. Nije realno očekivati da se slika koju drugi imaju o nama promeni, ako se ne rešavaju problemi na koje iz godine u godinu ukazuju domaća javnost, nezavisni državni organi i Evropska komisija i ako ostaju neispitani čak i oni slučajevi sumnje na korupciju koji su dokumentovani.   

Godine u kojima se borba protiv korupcije nalazila na vrhu prioriteta Vlade i građana nisu iskorišćene za jačanje institucija, koji bi obezbedio da sistem funkcioniše bez obzira na postojanje „političke volje“. Ni evropske integracije nisu iskorišćene dovoljno da pokrenu reforme. Značajan deo aktivnosti iz akcionog plana za poglavlje 23 evropskih integracija, koje su formulisane nedovoljno ambiciozno, nije čak ni na formalnom nivou ispunjen. Pored toga, neke ocene o ispunjenosti su sporne – poput one da se „uspešno realizuje“ aktivnost prema kojoj Vlada postupa po skupštinskim zaključcima na osnovu izveštaja nezavisnih državnih organa (Prema dokumentima koje smo dobili od Narodne skupštine, od 2014. do danas, Vlada je izvestila samo po jednom takvom izveštaju - preporuke na osnovu izveštaja Zaštitnika građana za 2013. godinu. Narodna skupšina nije ni usvajala zaključke po izveštajima nezavisnih državnih organa za 2014. i 2015. godinu). Transparentnost Srbija je u posebnom dokumentu predstavila glavne prioritete za borbu protiv korupcije i osvrt na aktivnosti aktuelne Vlade i Skupštine na tom polju u proteklih šest meseci. 

Indeks percepcije korupcije već dvadeset drugu godinu za redom sačinjava vodeća antikorupcijska organizacija na globalnom nivou, Transparency International. Ove godine je rangirano 176 zemalja i teritorija, osam više nego u prethodnom istraživanju. Zemlje se boduju na skali od 100 (veoma ‘čiste’) do 0 (veoma korumpirane). Srbija je ove godine plasirana na 72. mesto (prošle godine 71), sa skorom od 42, što je neznatno bolje u odnosu na prethodne dve godine (40, 41) i isto kao 2013.

Na vrhu liste se nalaze Danska i Novi Zeland sa 90 poena, a na dnu Somalija sa 10. Među bivšim socijalističkim zemljama Evrope najbolje je plasirana Estonija sa skorom od 70, a iz bivše SFRJ Slovenija sa 61. Od zemalja šireg regiona koje nisu članice EU najbolja je percepcija o Gruziji (57). Srbija je bolje plasirana od jedne zemlje EU (Bugarska, 41), a od suseda od nas su lošije rangirane Bosna i Hercegovina, Albanija (po 39) i Makedonija (37). Za Kosovo se rade posebna istraživanja i tamo je ocena 36.

Bitno je napomenuti da utisak o visokoj raširenosti korupcije imaju i građani Srbije, što proizlazi iz rezultata istraživanja koja se vrše na nacionalnom uzorku (npr. Globalni barometar korupcije Transparency International, istraživanja UNDP), iako su kod tih istraživanja fluktuacije u percepciji korupcije znatno veće. Visoka percepcija o korupciji jeste problem, zbog stvaranja predubeđenja da se bez korupcije ne može završiti posao. Međutim, prioritet državnim organima treba da bude sprečavanje, otkrivanje i kažnjavanje postojeće korupcije, a ne promena utiska o njenoj rasprostranjenosti.

Pri izradi CPI se uzima u obzir 13 relevantnih istraživanja koja mere percepciju o korumpiranosti javnog sektora. Ta istraživanja predstavljaju mišljenje ili utisak koji o korumpiranosti državnih funkcionera i javnih službenika imaju oni koji sa njima posluju ili koji o tome savetuju poslovne ljude, vlade i međunarodne institucije. Uglavnom je reč o ispitanicima iz inostranstva. Istraživanja moraju biti objavljena u poslednja 24 meseca i mora postojati makar tri takva izvora podataka da bi zemlja bila rangirana.

Srbija je i ove godine, kao i u prethodnih, obuhvaćena sa ukupno sedam relevantnih istraživanja, što garantuje visok stepen pouzdanosti nalaza, kao i uporedivost podataka sa onima iz ranijih godina. Korišćeni su Global Insight Country Risk Ratings, Bertelsmann Foundation, World Economic Forum, Economist Intelligence Unit, Freedom House, International Country Risk Guide, World Justice Project Rule of Law Index.

Od istraživanja koja su relevantna za Srbiju, tri su i sprovedena i objavljena tokom 2016. godine. Četiri istraživanja obuhvataju podatke iz 2015, a jedno od njih i iz ranijeg perioda. Ocene po pojedinim istraživanjima kreću se u rasponu od 32 do 57. Standardna devijacija je (3.69). Na ovom primeru se vidi korist od CPI, kao agregatnog indeksa, koji nalazi sredinu između ovako različitih viđenja situacije.

Zadaci koji stoje pred Skupštinom i Vladom u borbi protiv korupcije i dalje nisu ostvareni (preuzmite ceo dokument)

Transparentnost Srbija je pratila u kojoj meri su aktuelna Vlada i Skupština Srbije,nakon pola godine  njihovog rada, ispunile preporuke za borbu protiv korupcije koje su izvedene iz studije „Sistem društvenog integriteta“ . Za ispunjavanje ukupno 146 preporuka koje se odnose na 15 ključnih institucija ili sektora kod čak 44 je bitno postupanje Narodne skupštine, a u 57 slučajeva Vlada Srbije treba da odigra ključnu ulogu.

Prioritetan zadatak je bilo povećanje transparentnosti procesa donošenja odluka, posebno na nivou izvršne vlasti, a u vezi sa zaključivanjem ugovora, poređenjem troškova i koristi (npr. kod zaključivanja vezanih sporazuma koji uključuju kreditiranje i radove), nadzorom, lobiranjem i imenovanjem rukovodstva preduzeća u državnom vlasništvu. U pogledu ostvarivanja ovog cilja, dobro je što se pripremaju izmene nacrta Zakona o državnoj upravi i Zakona o lokalnoj samoupravi u delu koji se odnosi na javne rasprave. Nema nikakvog napretka u javnosti rada u pogledu prakse postupanja Vlade i donošenja drugih propisa.

Kao veliki problem koji opterećuje javni sektor uočena je politizacija, pa je stoga nužno konačno sprovesti odredbe Zakona o državnim službenicima i Zakona o javnim preduzećima koje su imale za cilj profesionalizaciju upravljanja. Ni ovde nema nikakvog napretka – u većini slučajeva u državnoj upravi, javnim preduzećima, kao i u brojnim ustanovama (kultura, zdravstvo, obrazovanje), položaje zauzimaju vršioci dužnosti. Na ovaj način se ozbiljno remeti vladavina prava, budući da je organizovanje konkursa pre imenovanja zakonska obaveza za koju su rokovi u mnogim slučajevima već prošli.

Kad je reč o otkrivanju, gonjenju i kažnjavanju korupcije, potrebno je jačanje nezavisnosti i odgovornosti sudstva, stvaranje uslova za slobodan i neselektivan rad tužilaštva i policije, ali i uvođenje mera radi povećanja broja prijavljenih slučajeva korupcije, kao što su proaktivne istrage korupcije i promovisanje primera istraga zasnovanih na iskazima uzbunjivača. U praksi, i pored početka primene Zakona o zaštiti uzbunjivača, koji je donet sa tim ciljem, nije zabeležen veći broj prijavljenih slučajeva korupcije. Statistike o krivičnim delima ove vrste nisu ujednačene, ali je izvesno da nema napretka u smislu istraga slučajeva korupcije na visokom nivou, o čemu se govori i u izveštajima Evropske komisije. Usvojeni su dugo najavljivani propisi na osnovu kojih će biti reorganizovana tužilaštva koja rade na slučajevima korupcije, ali još nije počela primena. Krivični zakonik je menjan, ali samo u domenu privrednog kriminala, dok je propuštena još jedna prilika da se poboljša opis koruptivnih krivičnih dela. Rad policije je politizovan u nekim situacijama, a u pogledu izbora sudija i javnih tužilaca postoje sumnje da nisu adekvatno primenjeni propisani kriterijumi za ocenjivanje.

Nezavisni državni organi moraju dobiti snažniju podršku, pri čemu je jedan od prvih zadataka pred Skupštinom razmatranje njihovih godišnjih izveštaja i korišćenje tih izveštaja za nadzor nad izvršnom vlašću, a posebno izveštaja Agencije za borbu protiv korupcije o sprovođenju Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije koju je Narodna skupština i usvojila. Jedna od nerealizovanih aktivnosti iz te strategije jeste i uvođenje prakse izrade i razmatranja analize korupcijskih rizika u propisima i procene uticaja antikorupcijskih odredaba zakona i strategija. U praksi, ne samo da problemi na koje su ukazali nezavisni organi nisu rešeni, već je u potpunosti izostalo usvajanje skupštinskih zaključaka povodom razmatranja njihovih izveštaja za 2015. U nekim slučajevima,  kada su organizovane rasprave povodom godišnjih izveštaja, narodni poslanici iz vladajuće većine su tu priliku koristili za napade na predstavnike nezavisnih organa zbog kritičkog osvrta na rad Vlade, umesto da koriste dobijeni materijal za ostvarivanje svoje ustavne uloge nadzora nad izvršnom vlašću.

S obzirom na značaj kontrole vlasti od strane javnosti, neophodno je stvoriti uslove u kojima će mediji moći da rade sa manje pritisaka i uticaja od strane političkih i ekonomskih centara moći. Da bi se to desilo, treba u potpunosti primeniti postojeće medijske zakone ali i urediti pitanja koja njima nisu rešena (npr. u vezi sa državnim oglašavanjem). U proteklih pola godine ni na ovom polju nije bilo pomaka na bolje. Državno oglašavanje i dalje predstavlja nerešeni problem, finansiranje medijskih programa putem konkursa nije ispunilo očekivanja, a sa izradom nove medijske strategije, nakon isteka prethodne (koja nije sprovedena u potpunosti) se kasni.

U Srbiji i dalje postoji veliki jaz između kvaliteta zakonskih rešenja i njihove primene. Raspodela moći je dovela do toga da Srbija ima stabilnu Vladu, manje nego ikada ranjivu kroz političke ucene. S druge strane, ova koncentracija moći je za posledicu imala još slabiju parlamentarnu kontrolu i nadzor.

U takvim okolnostima, značaj institucija koje nadziru izvršnu vlast, kao što su nezavisni državni organi koji imaju ulogu u borbi protiv korupcije, organizacije civilnog društva i mediji postaje još veći. Međutim, njihove mogućnosti da obave ovaj zadatak su ograničene. Iako je većina nezavisnih organa dobila više resursa u poslednjih nekoliko godina i povećala obim svog rada, zakonska ovlašćenja su im i dalje nedovoljna da bi u potpunosti ispunili ovu misiju. Propuštanje izvršne i zakonodavne vlasti da unaprede zakonski okvir i da reše probleme koji su utvrđeni u godišnjim izveštajima ovih institucija predstavlja pokazatelj odsustva političke volje da se unapredi sistem za suzbijanje korupcije.

Srbija je daleko od toga da iskoristi proces evropskih integracija za uspostavljanje delotvornog i održivog sistema borbe protiv korupcije. Do sada je bilo nekih pozitivnih posledica tog procesa kao i činjenice da EU prati reforme, i da sve više pažnje posvećuje primeni usvojenih pravila, jačanju javne odgovornosti i vladavini prava uopšte. Međutim, proces EU integracija ima ozbiljna ograničenja. Izveštaji o sprovođenju AP za poglavlje 23 pokazuju da je čak i na formalnom nivou značajan deo mera nije ispunjen i da postoji ozbiljan problem u koordinaciji unutar Vlade a o ostvarivanju suštinskog napretka se ne može govoriti, jer je i sam plan nedovoljno ambiciozan i precizan. Uočili smo i slučajeve da su u izveštaju izneti neistiniti podaci o ispunjavanju pojedinih aktivnosti. Još gora je situacija u vezi sa sprovođenjem Antikorupcijske strategije, u kojoj su brojne aktivnosti za koje su prošli rokovi odložene, bez utvrđivanja odgovornosti zbog probijanja plana u vezi sa oblašću koja je definisana kao „jedan od prioriteta“ Vlade i Skupštine već duže od decenije.

Transparentnost – Srbija,

Beograd,

25. januar 2017.