U raljama raznih interesa

Zašto vlada insistira na novom Zakonu o upravljanju državnim preduzećima

Iako je po sporazumu sa MMF-om zakon već trebalo da bude usvojen, mnogo je detalja koji izazivaju sumnju kako se čeka bolji trenutak da se usvoji isti predlog, koji je pod pritiskom javnosti povučen iz procedure i po kom će najveća javna preduzeća, Srbijagas, nacionalni parkovi, Putevi i Pošta Srbije postati akcionarska ili društva sa ograničenom odgovornošću da je vlast namerila da nedavno povučeni Predlog zakona o upravljanju privrednim društvima u vlasništvu Republike Srbije, u identičnom obliku vrati u skupštinsku proceduru, onda kada se proceni da je povoljnija politička klima, moglo bi se zaključiti i iz ove rečenice: „U izveštaju se navodi da je novi zakon o državnim preduzećima usklađen sa najboljom praksom OECD-a“. S obzirom na to da je ova rečenica deo saopštenja Ministarstva finansija, odnosno deo izjave ministra Siniše Malog nakon redovne revizije aranžmana koji je Srbija zaključila sa MMF-om, može se naslutiti da se u zvaničnom saopštenju ovaj predlog zakona tretira kao da je već - usvojen, piše nedeljnik NIN.

Istina je, međutim, da je Predlog zakona, i to na insistiranje predsednika Srbije Aleksandra Vučića, ili kako je to 6. juna, gostujući na TV Prva, premijerka Ana Brnabić rekla „na molbu“ predsednika, povučen iz skupštinske procedure. Pri tome je i u trenutku njegovog povlačenja predsednica Vlade tvrdila da je predloženi propis „više nego dobar“, a iz nedavnog saopštenja se može zaključiti da je sa tim saglasan i Međunarodni monetarni fond.

Ministarstvo privrede (posle smene ministra Radeta Baste, kao v.d. ministra vodi ga do daljeg Siniša Mali), kao zvanični predlagač pozvalo je prethodnih dana sve zainteresovane da šalju primedbe i predloge, jer je javna diskusija o predloženim rešenjima zakazana za polovinu jula. Ali, čak i u tom pozivu Ministarstva stoji napomena da se radi o „predlogu“ zakona, iako bi po propisima povučeni predlog iz procedure trebalo da ima formu - nacrta. Drugim rečima, i ova činjenica - osim što se može smatrati brljotinom, bez skrivene namere - istovremeno se može tumačiti i kao još jedna potvrda namere da se prvobitni zakonski predlog ne menja, te da vlast čeka neki bolji trenutak i neki manji pritisak javnosti da ga u toj formi usvoji skupštinska većina. A da je njegovo povlačenje zbog dodatnih konsultacija ili neke eventualne dodatne javne rasprave, ako se istinski žele čuti kritike na postojeći predlog, samo maska dok se strasti ne smire.

Pomenuti propis, naime, ima za svrhu izmenu pravne forme – da dvadesetak javnih preduzeća postanu akcionarska društva, poput EPS-a ili društva sa ograničenom odgovornošću, a cilj je - barem tako tvrdi Vlada - da se ona korporativizuju i da na lakši način ostvaruju bolje poslovne rezultate. I to je zapravo jedini argument zbog kojeg se namerava napraviti ova promena. S druge strane, nema odgovora na brojne dileme koje su otvorene, od one zbog čega je sadašnji propis o javnim preduzećima, kao i ovakva pravna forma tih preduzeća, sprečavao generisanje boljih poslovnih rezultata i korporativizaciju, do onoga da li je ova promena u stvari put ka uvlačenju privatnog kapitala u neka od ovih preduzeća.

Pritom, da stvari budu jasne, EPS je i pre ovog novog propisa promenio pravnu formu i postao akcionarsko društvo, što je u delu javnosti odmah dočekano kao namera da se proda ovaj sistem, ili bar njegovi delovi prodaju ili otuđe iz ovog energetskog sistema. Istine radi, sumnje su dodatno probuđene nakon saznanja da je EPS u međuvremenu dobio ponudu mađarske kompanije MVM, po kojoj bi srpska strana u zajedničko preduzeće kao ulog trebalo da unese postojećih 11 hidroelektrana, prethodno izdvojenih iz sistema EPS-a.

Stručnjaci se slažu da pretvaranje Srbijagasa, Pošte, Puteva i Skijališta Srbije, Srbijavoda, Službenog glasnika, Zavoda za udžbenike, rudnika Resavica, Jugoimporta SDPR , nekoliko nacionalnih parkova i drugih javnih preduzeća u akcionarska ili društva sa ograničenom odgovornošću, samo po sebi ne mora značiti privatizaciju ili otuđenje imovine. Ali, dodaju, isto tako ne mora značiti ni unapređenje poslovanja i bolje rezultate, jer preduslovi i za jedno i za drugo su politička volja da se odrede ciljevi i način na koji će ova preduzeća te ciljeve sprovoditi.

Činjenica je i da na promeni pravne forme javnih preduzeća - koja ni do sada iz različitih razloga i na mnogo načina uglavnom nisu poštovala postojeći Zakon o javnim preduzećima - insistira Strategija usvojena još 2021, u kojoj se kao ključni argument pominje upravo njihova veća nezavisnost od izvršne vlasti i korporativizacija, odnosno poslovanje prema zakonu koji reguliše poslovanje preduzeća u privatnom sektoru. Preduslov je, opet, primena ovog propisa, jer u suprotnom sve može ostati kao i do sada kada se ovaj postojeći grubo kršio. Eklatantni primeri kršenja tog zakona su mandati v. d. direktora, koji traju nekoliko puta duže od maksimalno propisanog roka, kao i sam izbor tih direktora na konkursima koji jedva da su sprovedeni u nekoliko javnih preduzeća. A pritom, usvajanje novih rešenja zaista može voditi lakšoj dokapitalizaciji, odnosno ulasku domaćeg ili stranog privatnog kapitala u ta preduzeća, koja bi trebalo da obavljaju delatnost od opšteg interesa, zbog čega i jesu tretirana drugačije od svih ostalih.

Nemanja Nenadić, programski direktor organizacije Transparentnost Srbija, koja je Vladi uputila analizu postojećeg Predloga zakona, kaže za NIN da oni nemaju ništa protiv transformacije, odnosno protiv promene pravne forme ovih preduzeća, ali da Vlada nije iznela dovoljno argumenata zašto je ta promena neophodna.

„Suštinski nije problematično da se transformišu, ali neće problemi u tim preduzećima tako nestati, odnosno nije novi zakon čarobni štapić“, kaže Nenadić navodeći da je vlast propustila prilike da unapredi postojeći propis kako bi ova preduzeća poslovala bolje, a dodaje i da je na mnogo načina postojeći zakon kršen. „To je na kraju stvar političke volje. Do sada ona nije postojala ni kada je trebalo primenjivati Zakon o javnim preduzećima, ni kada je trebalo otklanjati njegove nedostatke, kao što ni sada nema garancija da će ovaj novi propis popraviti stvari.“

Sagovornik NIN-a ističe da novi propis podrazumeva izbor direktora na konkursu, ali istovremeno nema garancija da će se to u praksi i sprovoditi, pogotovo ako znamo kakva je bila praksa do sada. Takođe, ni veći stepen nezavisnosti od politike se ne garantuje, jer ako rešenja budu nalik Statutu EPS-a, u kojem se kaže da Skupštinu akcionara čini jedino resorni ministar, a da on bira Nadzorni odbor, onda to nije najbolje rešenje za ograđivanje od politike.

Predlog novog zakona ima nekoliko dobrih rešenja u odnosu na postojeći Zakon o javnim preduzećima, ali, nažalost, ima mnogo više loših. Ako se usvoje predložena rešenja, direktori ovih preduzeća neće biti javni funkcioneri i neće morati da dostavljaju podatke o imovini i prihodima, što je sa stanovišta korupcije dosta problematično. Ono na šta smo posebno ukazali jeste to da ukoliko se ovakav predlog na kraju usvoji, a na snazi ostane Autentično tumačenje Zakona o sprečavanju korupcije, direktori ovih preduzeća neće biti javni funkcioneri i u tom smislu neće imati obavezu dostavljanja podataka o imovini i prihodima. To je sa stanovišta korupcije dosta problematično. Takođe, u ovom predlogu je pitanje v. d. statusa nedorečeno, lošije je nego u postojećem, pošto se ne kaže u kojim situacijama je njega moguće imenovati i na koji rok. Mogućnost zloupotrebe funkcije u političke svrhe je praktično prepisana iz sadašnjeg zakona, ali to nije dovoljno, jer u praksi smo videli da se to često zloupotrebljava“, objašnjava Nenadić, navodeći da ne postoje ni adekvatna rešenja, pogotovo ako posluju sa gubicima, za ograničenja rashoda tih preduzeća za različite donacije, sponzorstva, oglašavanja, kampanje... Nenadić naglašava da je Predlog zakona pisan kao da je reč o strategiji a ne tekstu zakona, kao i da su neadekvatna rešenja ponuđena u prelaznim odredbama.

Osvrćući se na spekulacije i bojazni javnosti da je ovo uvod u neku vrstu privatizacije, naš sagovornik kaže da razume tu bojazan, ali da promena pravne forme ne mora automatski do toga da dovede.

„Ako se pogleda ta ponuda EPS-u, što je zapravo i najviše uticalo na strah javnosti od moguće privatizacije ovih preduzeća, takva ponuda je jedna vrsta privatno-javnog partnerstva i kao takva podleže propisima koji regulišu privatno-javno partnerstvo. Ti propisi nameću neke uslove, ali i javni poziv za pronalaženje privatnog partnera, a ovde se konkretno radilo o direktnoj ponudi jedne kompanije. Zato sve i budi sumnju i strahove, uostalom kada je ta informacija procurila u javnost, mi smo tražili od EPS-a da potvrdi ili negira autentičnost i nismo ništa dobili. Naša javna preduzeća nisu dovoljno transparentna, tačno je da u tom smislu treba više raditi na smernicama OECD za korporativno upravljanje u državnim preduzećima, ali bez jake političke volje sve to može ostati samo slovo na papiru“, zaključuje Nenadić.

Sa druge strane, ovaj propis deo je i aranžmana Srbije i MMF-a i u tekstu tog aranžmana kao rok za njegovo usvajanje naveden je još decembar 2022. Iako se kasni sa njegovim usvajanjem, prema agendi ove međunarodne finansijske institucije, a predlog je pritom i povučen iz procedure, Julija Ustjugova, šefica Kancelarije MMF-a u Beogradu, kaže za NIN da MMF podržava odluku Vlade Srbije da povuče predlog zakona iz procedure i organizuje novu javnu kampanju u vezi sa zakonom. Sagovornica NIN-a dodaje da zakon uvodi krupne promene u način upravljanja državnim preduzećima, te da je nacrt značajno revidiran u odnosu na decembar 2022, kada su održane prethodne javne rasprave. „Ova nova komunikaciona kampanja treba da objasni javnosti ciljeve zakona i razradi način na koji će ovaj propis rešavati duboko ukorenjene probleme u sektoru državnih preduzeća. Očekujemo da će on biti vraćen u skupštinsku proceduru kada se u julu završi javna kampanja“, kaže Ustjugova.

Šefica kancelarije MMF-a, govoreći o značaju ovog zakona za srpsku državnu privredu navodi da će novi zakon, ako se bude primenjivao u potpunosti, suštinski promeniti način na koji preduzeća u državnom vlasništvu funkcionišu u Srbiji, odnosno da će upravljanje biti usklađeno upravo sa smernicama OECD-a.

„U skladu sa smernicama novi zakon nalaže članovima Nadzornog odbora da na mesto generalnih direktora postavljaju ljude koji su nezavisni od Vlade. To će pomoći da se minimizira političko uplitanje u svakodnevno funkcionisanje tih preduzeća i pomoći će profesionalizaciji ovog sektora. Novi zakon, takođe, definiše mehanizme za utvrđivanje i praćenje mandata i ciljeva državnih preduzeća i propisuje stroge zahteve sa obelodanjivanjem poslovanja i transparentnošću. Ovaj propis pomoći će i da se smanji trenutno prekomerno oslanjanje na vršioce dužnosti direktora u državnim preduzećima i dovešće do njihove zamene novim stalnim, profesionalnim menadžmentom. Vremenom će ova reforma doprineti da ova preduzeća pružaju bolju uslugu, imaju bolje poslovne rezultate i na kraju doprinesu snažnijem ukupnom ekonomskom rastu“, kaže za NIN Julija Ustjugova.

Ekonomisti su skloni verovati da MMF na ovom propisu insistira pre svega zbog situacije u energetskim preduzećima i činjenice da ona često, a naročito u kriznim vremenima, predstavljaju omču oko vrata budžetske stabilnosti. To, opet, ne umiruje onaj deo javnosti koji smatra da je na primeru EPS-a jasno da nema depolitizacije, profesionalizacije, ekonomičnosti i transparentnosti u poslovanju ovih preduzeća, ako izostane politička odluka da to bude tako, pa i u formi javnih preduzeća. S druge strane, promena pravne forme može omogućiti ulazak privatnog kapitala na mala vrata, a to bi - osim otuđenja državne imovine i prirodnih resursa - moglo doneti i drugačiju poslovnu politiku, pa i drugačije cene tih usluga. U skladu sa interesima novih vlasnika, a ne građana ove zemlje.

NIN, Petrica Đaković